співаковський

Олександр Співаковський

Що принесли нам реформи?

Про стан імплементації Закону України «Про вищу освіту»

З часу прийняття Закону «Про вищу освіту» скоро виповниться вже чотири роки. Мабуть, у 2014 році цей Закон виглядав дійсно реформаторським і проривним, втім його імплементація поки що не приносить тих позитивних змін, які очікувались. Слід ще раз проаналізувати реальні кроки, що були зроблені на шляху реалізації цього Закону з тим, щоб зрозуміти, що саме з запропонованих ним нововведень впроваджено, а що – так і залишається на папері.

За даними, оприлюдненими на Колегії МОН 26 січня 2018 року, для імплементації Закону України «Про вищу освіту» видано близько 30 актів Кабінету Міністрів України і понад 50 наказів Міністерства освіти і науки України. Ці підзаконні акти допомогли реалізувати основну концепцію Закону. Хоча в багатьох випадках передбачені ними інституційні реформи з різних причин не доведені до кінця, або ж не дали помітних зрушень.

Насамперед слід зазначити, що Закон «Про вищу освіту» направлений на збільшення автономії закладів вищої освіти, принаймні про це зазначено в його преамбулі. Одним із заходів реалізації управлінської автономії уявлялося впровадження інституту виборів керівника закладу вищої освіти членами колективу. За ці три з половиною роки новий механізм виборів вже повністю апробований. В цілому він працює і дозволяє досягти високого рівня легітимності ректорської посади.

Хоча й досі це нововведення викликає певну критику. Зокрема, через те, що у практиці виборів виразно проявився консерватизм освітянського середовища. До того ж, не завжди процедура обрання керівника дозволяє уникнути гострих конфліктів всередині університетських колективів. Та й сама по собі виборність ректорської посади ще не гарантує управлінської автономії закладу вищої освіти, як і не гарантує ефективності управління в цілому. Тож очевидно, що потрібні додаткові кроки на шляху покращення загальної управлінської культури, яка б, зрештою, давала і зростання якості вищої освіти.

Другим важливим елементом реформи мало бути впровадження академічної автономії. З помітних кроків на цьому шляху слід відзначити спробу розробити нові стандарти вищої освіти. Після прийняття нового Закону були скасовані галузеві стандарти і розпочата розробка стандартів на компетентнісній основі. Вже майже два роки над цими стандартами працюють новостворена науково-методична рада і науково-методичні комісії.

Необхідність у нових стандартах виникла ще й тому, що у 2015 році Постановою Кабінету Міністрів України був затверджений новий перелік галузей знань і спеціальностей. Відповідно, нові стандарти мають бути розроблені на основі цього переліку. На сьогодні, за даними МОН, вже розроблено 200 проектів таких стандартів, але практично жоден із них ще не набув офіційного статусу. За Законом, перед затвердженням стандарти мають бути погоджені Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти, яке на сьогодні не виконує своїх функцій.

Оновлення стандартів пов’язане також з іншими аспектами реформування змісту освіти. Зокрема, з впровадженням Національної рамки кваліфікацій, яке здійснюється відповідно до плану заходів, спеціально затвердженого Урядом у грудні 2016 року. Окремим напрямком тут має стати розробка галузевих рамок кваліфікацій, пов’язаних також з регульованими професіями. До таких пропонується віднести правничі, медичні та педагогічні (галузі «Освіта»). Для формування освітніх програм, які забезпечують ці професії, застосовуються не лише компетентнісні, але й професійні стандарти. І це є ключовим моментом.

Проте насправді важко сказати, наскільки прийняття нових стандартів (як компетентнісних, так і особливо спеціальних для регульованих професій) сприятиме автономії закладів вищої освіти. Адже зараз, попри те, що університети уповноважені самостійно формувати свої освітні програми, на практиці вони продовжують орієнтуватися на старі галузеві стандарти і через це майже не відчувають змін в цьому напрямку.

В ході імплементації Закону «Про вищу освіту» була також прийнята загальнонаціональна політика сприяння студентській академічній мобільності, яку було затверджено навіть окремою урядовою постановою «Положення про порядок реалізації права студентів на академічну мобільність» (2015 рік). Окрім цього, отримало реалізацію право студентів на продовження навчання на магістерських програмах за іншою спеціальністю шляхом «перехресного вступу», стали можливими програми подвійних дипломів. Такі зміни в цілому також сприяють автономії закладів вищої освіти і покращують доступ до освіти для здобувачів.

З іншого ж боку, ці та подібні зміни виглядають все ж таки фрагментарними. Аби реалізувати їх повністю, необхідні додаткові серйозні заходи з внутрішнього реформування закладів освіти, а для їх проведення, як завжди, недостатньо ресурсів. Зокрема, поки що не вдається повноцінно реалізувати право студентів на самостійний вибір навчальних дисциплін у обсязі не менш як 25 відсотків від загальної кількості кредитів. Така норма передбачена статтею 62 Закону, але, на жаль, не всі українські університети спроможні забезпечити її через специфіку традиційної для них процедури формування і затвердження навчальних планів.

Ще однією важливою реформою у сфері вищої освіти стало впровадження програм підготовки докторів філософії, які по суті мали замінити стару аспірантуру. Така реформа викликана необхідністю уніфікувати українську систему рівнів вищої освіти з європейськими в рамках Болонського процесу. Для відкриття PhD –програми заклад вищої освіти або наукова установа повинні мати відповідну ліцензію, а сама програма має бути акредитованою. Очевидно, що для акредитації таких програм, які працюватимуть за новим переліком галузей знань і спеціальностей, також потрібно затвердити нові стандарти. Проте наразі процес підготовки таких стандартів для програм нової докторантури лише починається. Через це змістовні аспекти підготовки докторів філософії стихійно напрацьовуються самими університетами.

Ще однією проблемою в цьому контексті стала акредитація спеціалізованих вчених рад із захисту дисертацій. За Законом «Про вищу освіту» такі ради має акредитувати Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти. Сама по собі акредитація спеціалізованих вчених рад виглядає рудиментарною традицією і все більше викликає критики у наукової громадськості. Втім, згідно з законом, вона є обов’язковою.

Нові спецради мали б бути створені з урахуванням нового переліку галузей знань і спеціальностей, оскільки і нові програми підготовки докторів філософії створювалися вже на основі цього переліку. Проте цього, знову ж таки, не відбулося. І в силу відсутності практичної можливості акредитувати нові спецради, випускники нових докторських програм ризикують тепер залишитися без можливостей вчасно захистити свої дисертації.

З прийняттям Закону «Про вищу освіту» суттєвих змін також зазнали умови вступу до закладів вищої освіти. Відбулося посилення ролі ЗНО у цьому процесі, оскільки його почали застосовувати для вступу не лише на бакалаврські, але й на деякі магістерські програми. Досить перспективною вважається і модель так званого «широкого конкурсу», яка направлена на практичну реалізацію принципу «бюджетне місце за студентом». Вона великою мірою зачепила фінансові засади існування українських університетів, оскільки обсяги державного фінансування кожного закладу залежать тепер винятково від його привабливості в очах кращих абітурієнтів. Як наслідок — для всіх стає очевидним реальний рейтинг університетів і спеціальностей, які користуються більшою чи меншою популярністю.

Натомість не можна не визнати, що в нинішніх реаліях впровадження моделі «широкого конкурсу» на загальнодержавному рівні містить значні ризики, оскільки може призвести до практичної ліквідації закладів вищої освіти на місцях та зникнення регіональної освіти як такої. До проведення реформи у цій сфері логічно було б застосувати комплексний підхід, який базувався би на прогнозах потреби в кадрах (насамперед – педагогічних) щонайменше на 10 років. Було б правильним, на наш погляд, на основі цих прогнозів формувати державне замовлення в цілому по країні і державне замовлення з фіксованим обсягом для кожного закладу вищої освіти. Це дозволило б врахувати регіональні особливості і потреби в кадрах.

На практиці, попри свій начебто ринковий характер, модель «широкого конкурсу» не змогла, на жаль, стати стимулом для підвищення якості освіти. Обсяги фінансування, які надходять в університети на кожного студента, залишаються вкрай низькими. Слабкі та непопулярні заклади отримують натомість ще менше коштів, ніж раніше, і таким чином повністю втрачають шанс модернізувати свої програми.

Закон «Про вищу освіту» був прийнятий у 2014 році, коли дуже гостро постала необхідність підтримки закладів вищої освіти, переміщених з тимчасово окупованих територій. Законом по суті була визначена державна політика стосовно таких закладів вищої освіти, в цілому вона направлена на якомога більше сприяння цим закладам, адже більшості з них доводиться відновлюватися майже заново. До того ж, переміщені заклади вищої освіти, яких сьогодні налічується близько п’ятнадцяти, крім специфічних труднощів, характерних для їхнього статусу, переживають і загальні труднощі, характерні для більшості закладів вищої освіти України. Тому велику повагу викликає праця людей, викладачів і співробітників, яким у доволі складних умовах вдалося налагодити роботу своїх університетів після переселення.

Законом «Про вищу освіту» були також закладені засади інтеграції закладів духовної освіти в загальну систему вищої освіти України. Така політика покликана зробити цю сферу більш відкритою для різних груп суспільства. Це суттєво розширює доступ до освіти, тому що дозволяє випускникам духовних закладів (які здебільшого належать церквам чи конфесіям) продовжувати навчання у державних університетах. Однак наразі лише одиниці духовних закладів освіти скористалися наданою законом можливістю отримати державну ліцензію та акредитацію своїх програм. На сьогодні вони продовжують функціонувати в автономному режимі, що по суті показує недостатність законодавчих та регуляторних механізмів. Очевидно, в ліцензійних умовах та умовах акредитації слід враховувати специфіку таких закладів, зокрема – те, що більшість із них формувалися за західними інституційними моделями.

Таким чином, аналіз практичного впровадження Закону «Про вищу освіту» за ці роки дозволяє констатувати: попри всі спроби реформувати систему вищої освіти відповідно до цього Закону, помітного прогресу для вищої освіти такі реформи не дали. А в деяких випадках законодавчі новації створили у цій чутливій сфері набагато більше тривожності і конфліктів, ніж принесли позитиву.

Насамперед, очевидно, що реальної автономії закладам вищої освіти досягти так і не вдалося. А ті її елементи, які начебто і були досягнуті, з різних причин дискредитуються або нівелюються. Реальна автономія закладів освіти порушується на практиці, перш за все, в силу існування різноманітних процедур регулювання діяльності цих закладів. Протягом тривалого періоду численні нарікання викликала в цьому відношенні робота бази даних ЄДЕБО, функції якої були розширені. Не змінилася загальна кількість внутрішньої документації і звітності закладів вищої освіти, не зменшилась й активність контролюючих органів. Стало ясно, що в рамках бюджетного законодавства заклади освіти практично позбавлені фінансової автономії. Всі ці суттєві проблеми, які начебто мають повсякденний, побутовий характер, так і не були вирішені Законом «Про вищу освіту», що на практиці робить цей закон половинчастим і недосконалим.

Не можна не зазначити й того факту, що передбачені Законом України «Про вищу освіту» реформи реалізуються надзвичайно повільно. Їхній прогресивний характер нівелюється багатьма управлінськими рішеннями, які приймаються у процесі його імплементації. До того ж постійно проявляється недосконалість і неповнота Закону. Протягом трьох з половиною років зміни до нього вносилися 22 рази, і цей процес ще не завершений: додатковий комплекс змін вже напрацьований експертами і зацікавленими групами, зокрема, і студентськими організаціями.

З іншого боку, ми мусимо розуміти: лише одним спеціальним законом досягти кращого становища вищої освіти неможливо. Так чи інакше це справа всього законодавства, яке регулює цю сферу. До того ж, автономія закладів вищої освіти не є метою реформи, а лише необхідним засобом. Зміни насамперед повинні приводити до збільшення інвестицій у вищу освіту, які сприятимуть її модернізації і зростанню якості.

Розвиток неможливий без свободи, але свобода мусить свідомо використовуватися для розвитку.

Олександр Співаковський,

Перший заступник голови Комітет з питань освіти і науки Верховної Ради України, доктор педагогічних наук, професор для “Голосу України”